Bouwput
Waarom ging de Amsterdamse gemeenteraad in 2002 akkoord met de aanleg van een nieuwe metrolijn? We vroegen het aan de raadsleden van toen. Over rammelende proeven, frustraties van een commissie en de risico’s van positief denken. ‘We zijn toen gewoon misleid.’ door Richard Funnekotter en Meike Wijers, foto’s Herman Wouters
Toeristen die het historische stationsgebouw van Amsterdam verlaten, wacht een onaangename verrassing. Ze zien dan geen trapgevels en romantische grachten, maar een bouwput. En dat overkomt ze niet alleen bij CS, maar ook in andere delen binnen en buiten het centrum. Dankzij de aanleg van een metrolijn. Die drie keer zoveel zal kosten als ooit is afgesproken. En die een jarenlange vertraging oploopt, onder meer doordat hier en daar historische panden zijn verzakt. De gemeente beseft dat er een wellicht hopeloze situatie is ontstaan, en liet het project onderzoeken door de commissie-Veerman. Die berichtte vorige week dat de bouw vooral moet doorgaan. Natuurlijk ging dat advies gepaard met tijdsprognoses en kostenplaatjes, maar die zijn de afgelopen jaren voortdurend fout gebleken.
En dat heeft veel te maken met de valse start van het miljardenproject in 2002. Toen koos de gemeenteraad voor aanleg van de lijn. De vraag nu is: waarom? Vooruitlopend op een raadsenqute naar de besluitvorming benaderde HP/De Tijd alle gemeenteraadsleden uit 2002. Wie hebben destijds ingestemd met de aanleg van deze metrolijn? Wat wisten ze, wat niet, en wat hadden ze kunnen weten?
Het idee om een metrolijn van het noorden naar het zuiden van Amsterdam aan te leggen bestaat al sinds de jaren zeventig. Toen werd de huidige Oostlijn aangelegd, wat leidde tot hevige rellen in de Nieuwmarktbuurt, in de oude stad. Nadat een deel van de historische binnenstad was gesloopt en sommige Amsterdammers getraumatiseerd achterbleven, was het woord ‘metro’ lange tijd taboe in Amsterdam. Eind jaren tachtig werd er toch weer over gesproken, hoewel de politici nu angstvallig de term ‘Noord/Zuidlijn’ bezigden. In 1996 werd het eerste raadsbesluit genomen voor de aanleg. Deze keer zou een nieuwe techniek worden gebruikt voor de aanleg van de tunnels,, zodat er minder panden het veld hoefden te ruimen. Maar deze boortechniek was vrij experimenteel. Nog niet eerder was er onder een stad geboord met zo’n zachte grond als Amsterdam.
Een half jaar later lieten Amsterdammers hun stem horen tijdens een referendum: bijna 65 procent was tégen de metrolijn. De uitslag werd desondanks als niet bindend verklaard, omdat het aantal nee-stemmers groter had moeten zijn dan de helft plus één van het aantal stemmers bij de laatste gemeenteraadsverkiezing. Deze regel was omstreden en is later afgeschaft. Maar dat was te laat voor de tegenstanders van de metro. De bouw kon beginnen.
Dan was er nog de vraag hoe het project zou worden gefinancierd. Wethouders Frank Köhler (Verkeer, GroenLinks) en Harry Groen (Financiën, VVD) togen in 1999 naar Den Haag om te onderhandelen met minister Tineke Netelenbos (Verkeer, PvdA). Ze werden naar huis gestuurd met een vast bedrag van 1,9 miljard gulden en 187 miljoen voor tegenvallers. Met dit bedrag moest Amsterdam het doen. Alle overschrijdende kosten waren voor rekening van de gemeente. John Goring (VVD) nu: “Die deal is ons gewoon in de maag gesplitst.”
Vol enthousiasme begon men plannen te maken, en de eerste aanbestedingsronde ging van start. Maar kon er een tunnel worden geboord onder de Amsterdamse historische binnenstad zonder dat de boel in elkaar zou zakken? Ja, zeiden het college en de gemeenteraad in oktober 2002. Er zou een nieuwe techniek worden gebruikt: boren in plaats van afzakken. Daardoor hoefden ze geen huizen te slopen. Deze nieuwe techniek moest wel eerst worden getest. De eerste proeven begonnen in 1997. In Barendrecht stonden op palen containers gevuld met zand. De proef moest uitwijzen wat er zou gebeuren als een tunnelboor de funderingspalen van historische panden passeert. Sommige ingenieurs waarschuwden dat de grond bij Barendrecht anders is dan in Amsterdam.
In 1998 presenteerden bewoners een rapport van weg- en waterbouwkundige Cor Schiebroek, waarin werd beweerd dat alle panden langs de lijn nieuwe fundering nodig hadden om schade te voorkomen. Het gemeentelijk projectbureau zei dat dit bij negentig tot 95 procent van de panden niet nodig was. Tien procent van de panden kreeg een versterkte fundering, de rest niet. In datzelfde jaar werden proeven gedaan bij de Mondriaantoren in Amsterdam. Het slaan van diepwanden werd getest. Dat ging goed totdat het beton van onderaf werd gestort. Het maaiveld rees als een brood in de oven. Het beton bleek de veenlaag weg te drukken, de grond zocht een weg naar boven. Erik van der Burg (VVD): “Natuurlijk heb ik die rapporten bekeken, maar ik vertrouwde op het oordeel van onze fractiespecialist Robert Flos. Hij had het helemaal uitgeplozen.”
In 1999 werd getest hoe het verzakken van gebouwen voorkomen kon worden als de tunnelboor passeert. Dit gebeurde bij de Sixhaven in Amsterdam. Het doel was meer ervaring op te doen met deze vrij nieuwe injectietechnieken. Tijdens de proeven bleek meer dan de helft van de grondmeters niet te werken en verzakte een aantal palen. Toch werd aan de gemeenteraad gerapporteerd dat versteviging van de zandlagen goed mogelijk was met injecties. Ook bij de Sophiatunnel, onderdeel van de Betuweroute, werd nog eens getest of verzakkingen tijdens het boren konden worden opgevangen. Deze proeven mislukten. Toch zei wethouder Geert Dales dat de methode gebruikt kon worden. Rachid Jamari (PvdA) nu: “Het is natuurlijk erg vreemd dat proeven mislukken en dat de wethouder dan zegt dat het geen consequenties heeft voor het project zelf. Maar op een gegeven moment moet je afgaan op garanties die je krijgt. Dus ja, toen heb ik Dales maar op zijn blauwe ogen geloofd.”
Voor de raadsleden die in 2002 een besluit moesten nemen, was het moeilijk de technische risico’s in te schatten. Toenmalig fractiespecialist Jeanine van Pinxteren (GroenLinks) geeft toe: “Als raadslid heb je niet de middelen om zelf de technische aspecten van zo’n groot project te onderzoeken. We gingen er op het technische gebied van uit dat de mensen die er verstand van hadden ons eerlijk voorlichtten.”
Desgevraagd verwijzen de meeste raadsleden van toen naar hun fractiespecialist. Zoals Manon van der Garde (PvdA): “Ik weet niet meer hoe het zat met die proeven. Ik vertrouwde op Auke Bijlsma; hij was onze specialist.” Thijs Reuten: “De overwegingen van de PvdA van toen waren ook mijn overwegingen. Wat toen door Auke Bijlsma is gezegd, was ook mijn mening.” Rachid Jamari (PvdA): “Bijlsma zei wel dat het een risicovolle onderneming zou zijn en bleef daar op hameren, maar het zou volgens hem dus wel een verantwoord risico zijn.”
Het zou interessant zijn van Bijlsma te horen hoe hij nu terugkijkt op de besluitvorming. Want zonder zijn ja-woord was het project vermoedelijk niet doorgegaan: hij was de PvdA-fractiespecialist, en zijn partij gaf de doorslag in de stemming. Maar Bijlsma wil even geen commentaar geven. “Gezien de raadsenqute lijkt het mij niet netjes nu al in te gaan op vragen betreffende de Noord/Zuidlijn.”
Het is opmerkelijk dat zo weinig raadsleden zich allerlei onderzoeken nog kunnen herinneren, maar misschien komt dat omdat er niet zoveel mee werd gedaan. Er was een Auditcommissie, een onafhankelijke club die sinds 1995 advies gaf aan het projectbureau. De adviezen van de commissie werden echter zo ongeveer genegeerd. In 2000 had de commissie er schoon genoeg van, en hief zichzelf op. In de brief waarin dat bekend werd maakt, staat: “Alle leden van de Auditcommissie hebben zich ingespannen gedurende de afgelopen zes jaar om veel zaken te beoordelen. Allen zijn teleurgesteld over de wijze van behandelen van de uitgebrachte adviezen.”
In de aanloop naar het definitieve besluit van de raad in 2002 werden de bekende argumenten gebruikt voor de noodzaak van een metro als de Noord/Zuidlijn. Raadsleden gingen bijvoorbeeld prat op vergelijkingen met andere grote Europese steden met een fijnmazig metronetwerk. Rachid Jamari (PvdA): “Als je je als stad wilt ontwikkelen op Europees gebied is die lijn gewoon nodig.” Hierbij werden echter vooral de overeenkomsten met steden als Londen en Parijs benadrukt, en niet de overduidelijke verschillen. Zo heeft Amsterdam ook al een scala aan andere vormen van openbaar vervoer in de stad. En de stad leunt helaas niet zoals de eerder genoemde steden op een harde rotsgrond, maar op een bodem die een combinatie is van zand, veen en klei.
Toch werd steeds die vergelijking met andere Europese hoofdsteden getrokken. Rosa van der Wieken-de Leeuw (VVD): “Om mee te komen met andere grote steden in Europa, zoals Parijs en Londen, ben ik ervan overtuigd dat Amsterdam deze metro nodig heeft. Anders wordt Amsterdam een provinciestad.” De dromen van ‘Amsterdam als metropool’ lijken voor oogkleppen bij de raadsleden gezorgd te hebben. Ivar Manuel (D66): “Als je Amsterdam wilt ontwikkelen als een metropool, hoort een dergelijke metrolijn daar bij.”
De lijn zou ook noodzakelijk zijn voor de economische ontwikkeling van Amsterdam, en dan met name voor het ‘tweede centrum’ van de stad, de Zuidas. Ruud Nederveen (VVD): “Ik vond het belangrijk vóór de Noord/Zuidlijn te stemmen omdat we bezig zijn met een nieuw stadscentrum op de Zuidas. Dat moet dicht verbonden worden met het oude stadscentrum om goed tot ontwikkeling te komen. Die goede aansluiting is erg belangrijk, en dat vind ik nog steeds.” Zafer Yurdakul (D66) vond de lijn ook noodzakelijk met het oog op de ontwikkeling van Amsterdam. Robert Flos, fractiespecialist van de VVD op het dossier Noord/Zuidlijn, onderschrijft dit. “We moeten het noorden van Amsterdam met de Zuidas verbinden. Er gaan straks 200.000 mensen van het traject gebruik maken; die kun je onmogelijk op een andere manier verplaatsen.” De prognose van 200.000 passagiers per dag was gebaseerd op het oorspronkelijke traject, dat doorgetrokken zou worden tot Amstelveen, maar intussen is het niet zeker dat de lijn zo lang zal worden.
Dan is er nog een laatste argument dat veel van de raadsleden uit 2002 opvoeren voor hun besluit dat jaar. Onder hen Manon van der Garde (PvdA). “Ik stemde voor de lijn omdat het belangrijk is dat Amsterdam ontsloten wordt, en dat er minder auto’s in de stad zijn.” Mensen uit de auto krijgen dus, om te voorkomen dat de stad dichtslibt.
Een nu al berucht besluit bij de financiering van de Noord/Zuidlijn is de eerder genoemde deal die wethouder Köhler in 1999 sloot met minister Netelenbos van Verkeer & Waterstaat. Bij grote infrastructurele projecten als de Noord/Zuidlijn was het vóór 1999 gebruikelijk dat het Rijk garant stond voor 95 procent van de risico’s. Bij eventuele overschrijdingen zou de stad Amsterdam, als die regeling was aangehouden, opdraaien voor de resterende vijf procent. Minister Netelenbos kwam echter met een ander idee: in ruil voor 187 miljoen gulden extra voor eventuele risico’s kocht het Rijk enige verdere verantwoordelijkheid voor overschrijdingen van het budget af, de zogenaamde lump-sum-regeling. Vanaf dat moment lagen die financiële risico’s volledig bij de stad Amsterdam.
Bij zo’n plotselinge en rigoureuze aanpassing in de financiering van een project van deze omvang zou je verwachten dat de raadsleden zich daarover zorgen maakten. En sommige raadsleden geven dit nu ook toe. Tjalling Halbertsma: “Ja, die regeling vond ik zeker zorgelijk. Toenmalig wethouder Köhler presenteerde de extra 187 miljoen gulden van Netelenbos als een overwinning, maar ik vond dat toen en nu een verschrikkelijk onderhandelingsresultaat. Dat was echt een van de meest vervelende momenten uit mijn raadstijd.”
Ook Amma Asante (PvdA) had zo haar twijfels bij de financiële afspraken met het Rijk. “Die regeling was natuurlijk niet slim. Maar op dat moment stonden we voor een voldongen feit. Ik had wel mijn twijfels in die tijd, maar het was nog geen reden om tegen de lijn te stemmen.
” En niet alleen de PvdA had zo haar twijfels, ook Robert Flos (VVD), was allesbehalve tevreden. “Dat de risico’s werden afgekocht, was een indicatie dat er zorgen waren bij het Rijk. Amsterdam is het mes op de keel gezet.” Jeanine van Pinxteren (GroenLinks): “Er werd veel te optimistisch gedaan. Dales zei in die tijd dat de begroting, en de vier procent die was ingeruimd als risicodekking, krap maar verantwoord was. Dat was gewoon gelul.” Meta Meijer (SP): “Ik ben ervan overtuigd dat de verantwoordelijke wethouders en het college wisten dat het meer ging kosten dan ons werd voorgespiegeld. We zijn toen gewoon misleid, onjuist voorgelicht. Daar ben ik van overtuigd.”
Maar twijfel over de begroting die gepresenteerd werd, was voor lang niet iedereen een reden tegen te stemmen. Lucy Spee (CDA): “Ik wist wel dat het waarschijnlijk duurder zou worden. Maar we hadden niet voorzien dat de kosten zo snel uit de hand zouden lopen.” Gijs Weenink (CDA) is nog stelliger: “Ik heb ingestemd met het college, wetende dat het veel duurder zou worden. Maar al wordt het drie keer zo duur, de investering is toch waardevol.”
Dat men ondanks de zorgen over de financiële aspecten van het project toch in meerderheid voor de aanleg stemde, heeft volgens Bert van Wee, hoogleraar transportbeleid en logistieke organisatie, te maken met optimism bias, een fenomeen dat overal ter wereld bij dergelijke projecten voorkomt. “Je ziet dat mensen geneigd zijn onrealistisch optimistisch te zijn over de uitkomst van geplande acties.” Deze conclusie werd onderschreven door de commissie-Sorgdrager, die in 2005 al onderzoek deed naar de problemen rondom de Noord/Zuidlijn. “Tijdens de voorbereiding is er sprake geweest van over-optimisme over de beheersbaarheid van een groot en langdurig project als de Noord/Zuidlijn.” Ook Tjalling Halbertsma, een van de weinige ja-stemmers die nu toegeeft dat er veel fout is gegaan in de aanloop naar het raadsbesluit, noemt dit als reden voor de huidige malaise. “Ik denk dat het bestuur van de stad Amsterdam behept is met een meerderwaardigheidscomplex. Het denkt alles wel op te kunnen lossen. Men was gewoon niet in staat de technische en financiële risico’s in te schatten. Ondanks het feit dat deskundigen toen hebben gezegd dat het gewoon niet voor dit geld te doen is.”
Het wegwuiven, of in ieder geval bagatelliseren, van de risico’s kwam in de gesprekken met de raadsleden uit 2002 meermaals terug. Zati Yurdakul (PvdA): “Het is gewoon bekend dat zo’n groot project risico’s met zich meebrengt. Maar als je een auto koopt, kun je ook een lekke band krijgen. Dan ga je ook niet de hele auto weggooien.” Ook Paulien Geerdink schatte de noodzaak van de lijn hoger in dan de overduidelijke financiële risico’s die eraan verbonden waren. “De regeling met het Rijk was niet ideaal, maar moet je dan maar niet overgaan tot de aanleg van de lijn als je overtuigd bent van de noodzaak van de lijn? Ik ging akkoord, omdat ik de lijn graag wilde voor Amsterdam.”
Gaan dit soort grootschalige projecten vaak over de begroting heen? De Deense hoogleraar Bent Flyvbjerg heeft hier onderzoek naar gedaan dat in de zomer van 2002 werd gepubliceerd in Journal of the American Planning Association. Hij kwam tot de conclusie dat van alle infrastructuurprojecten ter wereld in negen van de tien gevallen de kosten te laag worden geraamd. Bij railprojecten als de Noord/Zuidlijn blijkt zelfs dat van de gevallen waar overschrijding plaatsheeft, de projecten gemiddeld 45 procent duurder uitvallen.
De Noord/Zuidlijn is daar al ruimschoots overheen gegaan. De kosten van het project zitten al bijna een miljard euro boven de oorspronkelijke begroting. En de kosten voor de stad Amsterdam, oorspronkelijk geraamd op 317 miljoen euro, zijn al bijna verdriedubbeld tot 900 miljoen euro. De echt riskante delen van de aanleg van de lijn, zoals het boren van de tunnels onder monumentale panden in de binnenstad, moeten nog van start gaan. Desgevraagd zegt oud-wethouder Dales op de hoogte te zijn geweest van Flyvbjergs bevindingen. “Maar dat onderzoek was niet relevant voor onze besluitvorming. In 2002 bestond het beeld dat het binnen het budget kon.”
Rest de vraag waarom een overweldigende meerderheid van infrastructurele projecten veel duurder uitvalt dan geraamd. Flyvbjerg benadrukt dit niet met absolute zekerheid te kunnen stellen, maar de meest aannemelijke reden is volgens hem dat tijdens de aanbesteding gelogen wordt om de financiering van een dergelijk project rond te krijgen. Dit kan bijvoorbeeld worden gedaan door het overmatige gebruik van zogenaamde stelposten. Stelposten betreffen kosten die moeilijk van tevoren kunnen worden berekend, zoals archeologische vondsten. Maar volgens onderzoek door NRC Handelsblad eerder dit jaar zijn bij de aanbesteding van de Noord/Zuidlijn ook stelposten gebruikt voor aspecten van het project die wel berekend konden worden, zoals bouwputten. De bedoeling was zo binnen het budget te blijven.
Als wethouder van Financiën propageerde Geert Dales de voordelen van de Noord/Zuidlijn met een groot enthousiasme. Raadslid Ivar Manuel (D66): “Dales heeft de situatie veel rooskleuriger voorgesteld dan die was. Hij zei bijvoorbeeld dat alle contracten klaarlagen om getekend te worden; dat was gewoon niet waar. Hij heeft de raad misleid.” Ook Judith Sargentini (GroenLinks), nu lijsttrekker voor de Europese verkiezingen, heeft het idee dat ze misleid is. “Het financiële plaatje dat ons door Geert Dales werd voorgeschoteld, was gewoon wensdenken van zijn kant. Ik denk niet dat het onwetendheid was; ook uit de raadsenqute zal blijken dat hij kosten uit het plaatje heeft gehouden.” Remine Alberts (SP), Hans Bakker (SP), Gonny van Oudenallen (Mokum Mobiel) en Hansje Kalt (Amsterdam Anders/De Groenen) zijn het hiermee eens. Kalt: “Een kind kon zien dat het kletskoek was. De raad is keihard besodemieterd!”
Dales erkent nu dat hij erg positief was en dat hij dat wilde overbrengen op de raadsleden. “Ja, ik heb dat met veel overtuiging gedaan. Als je in dit project gelooft, ga je natuurlijk positief het debat in.” Op de vraag waarom de lijn er zo nodig moest komen, reageert hij korzelig. “De waarom-vraag is al beantwoord in de jaren tachtig en negentig. Mijn bijdrage is vooral financieel geweest. Ik moest uitzoeken of we met het budget zouden rondkomen.”
Opmerkelijk: Dales vindt dat het nog wel meevalt met de kostenoverschrijdingen. “Ik zou graag zien dat het in de juiste proporties wordt geplaatst.” De suggestie dat hij de raad verkeerd heeft ingelicht of zelfs heeft misleid, verwerpt hij. “Dat zou betekenen dat ik de raad heb voorgelogen, en dat is niet het geval. Daar steek ik beide handen voor in het vuur. De belangrijkste vraag die ik mezelf heb gesteld, is: heb ik naar eer en geweten gehandeld? Het antwoord is volmondig ‘ja’. Het is grote lariekoek dat de raad niet op de hoogte was van de risico’s. De leden beschikten over alle relevante informatie.”
Zijn er (ex-)raadsleden die nu menen dat ze zelf tekort zijn geschoten? Zowaar. Wil Codrington (GroenLinks): “Het is wel makkelijk de verantwoordelijke wethouders de schuld te geven, maar de raad is ook verantwoordelijk. Die heeft zijn controlerende functie niet stevig genoeg uitgevoerd.”
De volgende (oud-)raadsleden waren niet bereid tot commentaar of niet bereikbaar.
Lodewijk Asscher (PvdA) laat via zijn woordvoerder weten dat hij als wethouder geen behoefte heeft mee te werken. Asscher wacht de uitkomst van de raads-enqute af.
Bouwe Olij (PvdA) wil alleen dit kwijt: “De raad heeft met de kennis van toen een verantwoord besluit genomen.”
Karina Schaapman (PvdA) is wegens ziekte niet bereikbaar voor commentaar.
Frits Huffnagel (VVD) laat via zijn woordvoerder weten dat zijn mening over de lijn onveranderd is, en dat hij alleen kritiek heeft op de lump-sum-regeling.
Paulien Buurma (VVD): “Ik kan niet reageren want ik zit in de enqutecommissie.”
Jeroen de Graaf (CDA): “Ik heb geen behoefte mee te werken.”
Saskia Bruines (D66): “Ik heb geen zin hieraan mee te werken.”
Maarten van Poelgeest (GroenLinks) laat via zijn woordvoerder weten niet mee te kunnen werken.
Nevin zutök (GroenLinks) was niet bereikbaar voor commentaar.
Bora Isik (VVD) is geëmigreerd naar Australië.
Herman Marres (PvdA): “Ik ben bang dat dit verhaal alleen maar meer onzin en onzekerheid voor de Amsterdammers gaat creëren.”
Henk Bakker sr. (Leefbaar Amsterdam) is overleden.
Henk Bakker jr. (Leefbaar Amsterdam) was onvindbaar.
