Dualisme duellisme?

Sinds 2002 mogen wethouders geen deel meer uitmaken van de gemeenteraad. Toch is de gemeenteraad nog niet onafhankelijk genoeg. Een evaluatie van acht jaar dualisme.

Wethouders waren stadsbaasjes. Lange tijd voerden zij de politiek aan in de gemeenteraden en stadsbesturen. Op de achterkant van een bierviltje werd een collegeakkoord liefst al voor de verkiezingen geschetst. Plooien waren er om ‘gladgestreken’ te worden. Onaantastbaar waren ze. Oncontroleerbaar ook. De gemeenteraad had weinig in te brengen. Het is goed dat er een einde is gekomen aan achterkamertjespolitiek en handjeklap in de gemeenten.

De invoering van de scheiding van bestuur en gemeenteraad, dualisering, stond vrij onverwacht in het regeerakkoord van het kabinet-Kok II in 1998. Het tweede Paarse kabinet van PvdA, VVD en D66 wenste de gemeentepolitiek nieuw leven in te blazen. Het bestuur moest dichter bij de burger komen te staan. Daarbij moest de raad duidelijk weer de controlerende baas worden van het uitvoerende college. In 2002 was de dualiseringswet een feit en konden wethouders na de verkiezingen geen lid meer zijn van de gemeenteraad. Wethouders konden niet meer over hun eigen plannen stemmen.

Dit plan zou de positie van de gemeenteraad versterken. Politieke partijen in de gemeenten waren te onzichtbaar, te meningloos. De afstand tussen het college en de gemeenteraad moest worden vergroot, het debat tussen de twee vrijer en levendiger. Deze ideeën kwamen tot stand in de Paarse jaren negentig, maar werden uitgevoerd in een tijd van harde, rauwe debatten. In Rotterdam viel de invoering van het dualisme samen met de binnenkomst van Leefbaar Rotterdam in de raad als grootste partij. Het bracht een vechtcultuur met zich mee die weinigen verwacht hadden. Wethouders moesten in het nieuwe systeem een aangepaste rol zoeken of werden weggestuurd.


Het is meteen de makke van de dualisering. Slechts een op de drie colleges maakt zonder verlies van wethouders de collegeperiode vol. Vier op de tien wethouders is in de afgelopen raadsperiode (2006-2010) tussentijds afgetreden, de helft daarvan vanwege politieke conflicten. Het betreft vooral wethouders van nieuwe of lokale partijen. Nieuwe partijen in het lokaal bestuur zorgen dus voor scherpere debatten en meer bestuurscrises.

Het is lastig om aan goede nieuwe raadsleden en wethouders te komen. Wethouders komen steeds vaker ‘van buiten’. Dit verse bloed van professionele bestuurders zorgt ervoor dat de kwaliteit van het bestuur is gestegen.

Toch is de afbakening tussen raad en college nog niet stevig genoeg. Meer dan de helft van de wethouders in de grote gemeenten wil na de verkiezingen best raadslid worden als er geen wethouderspost voor ze is. Daarbij hebben veel lijsttrekkers ‘stiekeme’ ambities voor een wethouderspost als de winst binnen is. Dit gebrek aan onderscheid maakt het de kiezer moeilijker. Politiek leiders horen in de raad, omdat hij het primaat heeft.

Helaas heeft de dualisering er niet toe geleid dat de burger dichter bij de politiek kwam te staan. In de meeste gemeenteraden is nog steeds geen sprake van scherpe debatcultuur. De aanleg van een rotonde, bouw van een school of armoedebeleid lenen zich slecht voor polarisatie. Monisme is echter niet meer de norm, en veel gemeenten laten zien dat een moderne bestuurspraktijk mogelijk is.

Decennialang was het gebruik dat de gemeentesecretarissen zowel de gemeenteraad als het college ondersteunden. Vaak deden deze gemeentesecretarissen weinig voor de gemeenteraad. Met de introductie van de verplichte raadsgriffier heeft de gemeenteraad nu een goede kritische en onafhankelijke ambtelijke ondersteuning. Het besef dat men streng en juridisch juist de wethouder dient te controleren is gegroeid.


De invoering van gemeentelijke rekenkamers die gemeentebesluiten toetsen op uitvoerbaarheid, betaalbaarheid en degelijkheid geven de gemeenteraden munitie. De kennisvoorsprong van de bestuurscolleges is verkleind.

De positie van de burgemeester wordt steeds complexer. Niet alleen krijgt de burgemeester meer taken, ook de verwachtingen van de burgers nemen toe. Hij moet ordehandhaver zijn en wordt bovendien door de burger gezien als woordvoerder van het stadsbestuur. In kleine steden kan een burgemeester ook inhoudelijke portefeuilles uitvoeren. Het vergroot de kans op conflicten en brengt de onafhankelijkheid van de burgemeester in gevaar. Burgemeesters zijn zowel voorzitter van de gemeenteraad als van het college van burgemeester en wethouders. Toch is de gemeenteraad de baas; hij kan het vertrouwen in de burgemeester opzeggen waardoor die het veld moet ruimen. De positie van de burgemeester verwordt daarmee steeds meer tot een machtspolitiek vraagstuk. Het is de reden waarom de gekozen burgemeester een slecht idee is. De gemeenteraad moet gaan over de aanstelling, zodat er niet twee mandaten van de bevolking liggen. Een prestigestrijd ligt dan zo op de loer.

Sinds vorige week vallen burgemeesters onder dezelfde voorwaarden bij ontslag als wethouders en Kamerleden. Dit betekent dat zij bij het zelf opgeven van hun functie toch wachtgeld krijgen. Dit voorkomt pijnlijke situaties zoals bij Gerd Leers in Maastricht. Hier moest de burgemeester een deal sluiten met de gemeenteraad voordat hij kon aftreden. In de toekomst kunnen burgemeesters hierdoor gemakkelijker de eer aan zichzelf houden.

Het stelsel kan nog een democratische oppepper gebruiken. Afgelopen raadsperiode waren er in 73 steden bestuurscrises die eindigden in een bestuurswissel. Dan wordt er een nieuw college gevormd en bestuurt men de stad verder. Uit de praktijk blijkt dat met name partijen die verloren hebben met de verkiezingen hierdoor een gratis tweede kans krijgen. Dit verschieten van kleur van colleges vindt dus plaats zonder dat de kiezer hierin gekend wordt. Tot tussentijdse verkiezingen leidt een breuk niet.


Een goed voorbeeld hiervan was de collegecrisis van Rotterdam in 2009. Hierbij stapte de VVD uit het gemeentebestuur omdat zij niet langer kon leven met de fundamentalistische positie van Tariq Ramadan. Het college kon met een krappe meerderheid verder. Het CDA mocht daardoor plots met drie zetels drie wethouders leveren.

Om de dualisering van het lokaal bestuur te vervolmaken moet in de toekomst bij de val van een college de raad ontbonden worden en nieuwe verkiezingen uitgeschreven. Het zal het machtsevenwicht definitief door laten slaan naar daar waar het hoort: de democratisch verkozen gemeenteraad.

Sywert van Lienden