Crisis sluis
De Amsterdamse haven vraagt al jaren om een nieuwe zeesluis. Zelf betalen lukt alleen niet, dat mag Den Haag doen. De vraag is nu: wie legt 800 miljoen euro op tafel? En waarom moet die sluis er juist nu, in economisch laagtij, komen? door Bart de Koning
Vroeger was 800 miljoen euro veel geld. Vroeger, dat was voor de kredietcrisis. Amsterdam lobbiet al jaren in Den Haag voor een nieuwe zeesluis in IJmuiden, steeds met het verhaal dat de bestaande sluizen het snelgroeiende scheepvaartverkeer binnenkort niet meer aankunnen. Den Haag wimpelde die sluis altijd af, omdat hij niet echt nodig zou zijn en nauwelijks iets op zou leveren voor de Nederlandse economie. Leuk plan, maar geen 800 miljoen euro waard.
Maar sinds de kredietcrisis strooien politici de miljarden als pepernoten in het rond en lijkt er een soort gevoelsinflatie te zijn ontstaan in Den Haag. Op een boom zo vol geladen mist men een of twee miljoentjes niet. En ineens is de Tweede Kamer om: die nieuwe sluis moet er komen. “Een beetje knutselen aan de bestaande sluis is echt onvoldoende”, zoals VVD-Kamerlid Charlie Aptroot het laatst uitdrukte. Met dat ‘beetje knutselen’ doelt hij op het zestien jaar durende, 230 miljoen euro kostende renovatieprogramma van de bestaande sluizen, dat Rijkswaterstaat een paar jaar geleden heeft afgerond.
Waar een kredietcrisis al niet goed voor is. Terwijl de economie uitbundig groeide en de begroting min of meer op orde was, hield Den Haag consequent de hand op knip. En net nu de wereldhandel instort en Wouter Bos serieuze gaten op zijn begroting heeft, lijkt IJmuiden zijn nieuwe sluis te gaan krijgen.
Dat klinkt paradoxaal , maar de Amsterdamse lobby heeft slim gebruikgemaakt van de kredietcrisis. De overheid moet juíst nu investeren, al was het maar om aannemers aan het werk te houden. Met dat argument hebben ze de meerderheid van de Tweede Kamer om gekregen. Minister Eurlings (CDA, Verkeer) stribbelt nog tegen, maar zijn ‘nee’ is aanzienlijk minder hard dan dat van zijn voorgangers. Amsterdam, de provincie Noord-Holland en het ministerie ronden dezer dagen een ‘businesscase’ af, dat wil zeggen een sluitende begroting voor het project. De geschatte kosten liggen tussen de 650 en 800 miljoen euro, afhankelijk van de gekozen variant. Dit najaar moet er een definitief besluit vallen.
De belastingbetalende lezer voelt nu een vertrouwd déjà-vu-gevoel opkomen. Weer een groot project? Groot project als in: Betuwelijn, HSL, Ceres containerterminal, Noord/Zuidlijn? Volgens de nieuwste schattingen gaat deze nieuwe Amsterdamse metrolijn 3,1 miljard euro kosten, terwijl het project in 1996 nog op een bescheiden 680 miljoen werd geraamd. Voor dat gat op de begroting loopt Amsterdam ook al te bedelen in Den Haag. En trouwens, hadden we niet net miljarden geïnvesteerd in de Betuwelijn en de Tweede Maasvlakte om de Rotterdamse haven weer perfect bereikbaar te maken? En nu dus weer 800 miljoen erbij om ook de Amsterdamse haven beter bereikbaar te maken?
Inderdaad, déjà vu: het zullen dit najaar in de Kamer weer precies dezelfde discussies worden als bij eerdere grote projecten. Debatten over infrastructuur in Nederland doen vaak denken aan Groundhog Day, de film waarin Bill Murray als weerman iedere ochtend weer op 2 februari wakker wordt en iedere dag exact dezelfde personen ontmoet, met exact dezelfde dialogen.
Ook in de discussies over de nieuwe zeesluis bij IJmuiden nemen alle vertrouwde spelers weer hun vertrouwde standpunten in. Vóór de sluis zijn uiteraard de Nederlandse transportwereld, Rijkswaterstaat, adviesbureaus en de aannemerij. In de hoek van de tegenstanders treffen we ook the usual suspects aan. De economen van het Centraal Planbureau (CPB) zijn zoals gebruikelijk tegen, omdat dergelijke projecten heel duur zijn maar weinig opleveren voor de economie als geheel. De milieubeweging en veel omwonenden zijn uiteraard ook tegen de nieuwe sluis.
Eerst maar eens even een pijnlijke constatering voor een blad met een Amsterdams redactieadres: eigenlijk is Amsterdam een beroerde plek voor een haven. Dat was in de zeventiende eeuw al zo, toen de zeeschepen niet op eigen kracht voorbij de ondiepte bij Pampus konden varen. Hun lading werd eerst aan boord van kleinere schepen getakeld -het zogenaamde lichteren – waarna ze op scheepskamelen over de ondiepte werden getild.
Na eeuwen tobben liet koning Willem I het Noordhollandsch Kanaal graven in 1824, zodat schepen via Den Helder naar de hoofdstad konden. Het kanaal is nooit een groot succes geworden, omdat het al snel na de opening te smal bleek. Pas toen Willem III in 1876 het Noordzeekanaal opende, kreeg Amsterdam een volwaardige toegang tot de zee. In 1929 werd de Noordersluis aangelegd, destijds met zijn 400 meter lengte en 50 meter breedte de grootste sluis ter wereld. Deze is inmiddels te klein en te oud, zo vindt Amsterdam, en moet daarom aangevuld worden met een nieuwe, grotere sluis. Daarvan circuleren nu verschillende varianten met diverse afmetingen.
Overigens is het dan niet zo dat er ineens veel grotere schepen naar Amsterdam kunnen. De Velser spoor- en verkeerstunnels zijn spelbrekers: de maximale diepgang van het kanaal is zo’n veertien meter, anders varen schepen de bovenkant van de tunnels eraf. De nieuwste generatie grote kolen- en containerschepen moet dus eerst voor de sluizen gelichterd worden, anders kunnen ze Amsterdam niet bereiken.
Het is een nadeel dat de concurrentie niet heeft. Het is ook één van de redenen waarom Den Haag nooit zo enthousiast was voor de nieuwe sluizen. Nederland heeft met Rotterdam al een wereldhaven en voor een Chinese exporteur liggen Rotterdam en Amsterdam net zover uit elkaar als Shanghai-Centrum en Shanghai-Zuid.
Dat Ajax-Feyenoord-gedoe jaagt de belastingbetaler alleen maar op kosten. Natuurlijk moet Amsterdam ooit eens een nieuwe grote sluis krijgen – niets heeft tenslotte het eeuwige leven – maar de huidige sluis uit 1929 kan best honderd jaar mee en vervanging is dan pas rond 2030 nodig. Uitstel levert ook een flink rentevoordeel op: je houdt 800 miljoen euro zeker twintig jaar langer in de knip. Onzin, zegt Amsterdam: het moet nú. Beide partijen slaan elkaar om de oren met rapporten, tegenrapporten en opnieuw doorgerekende tegenrapporten.
Het is een papieren wereld, bevolkt door PKB’s, kKBA’s, MIRT-verkenningen, m.e.r.’s en PPS. Slechts weinig buitenstaanders hebben de behoefte om zich erin te verdiepen. Dat is begrijpelijk, want niemand leest voor zijn lol een Second opinion kKBA rapportage in de MIRT-Verkenning Zeetoegang IJmond. Maar jammer is het ook, omdat de Nederlandse polder zijn belangrijkste besluiten in dat oerwoud van afkortingen neemt. Politici mogen dan nu erg ingenomen zijn met hun eigen daadkracht (een project van 230 miljoen euro is ‘een beetje knutselen’), het gaat nog steeds om heel erg veel belastinggeld.
Vandaar toch even een duik in de wereld van de beleidsafko’s. Neem bijvoorbeeld de kKBA, de kengetallen Kosten Baten Analyse. Zwaar op de maag liggende lectuur van het CPB, maar de kernvraag erin is simpel: wat levert zo’n nieuwe zeesluis ons eigenlijk op?
De voorstanders hanteren de vertrouwde argumenten, die ook te horen waren bij de aanleg van de Betuwelijn, de Tweede Maasvlakte en Schiphols zesde baan, de Polderbaan. Nederland is een distributieland en verdient zijn geld met transport. Meer passagiers, vrachtwagens, treinen en schepen leveren meer geld op, maar hebben uiteraard wel de ruimte nodig. Zonder investeringen in wegen, havens en vliegvelden loopt het transport vast en komt de Nederlandse economie letterlijk tot stilstand. Gemeten in miljoenen passagiers, tonnen vracht en containers heeft de transportsector inderdaad een indrukwekkend verhaal en het is logisch dat politici keer op keer voor nieuwe grote projecten stemmen.
Toch zijn de economen van het CPB (en niet alleen daar) over het algemeen sceptisch over investeringen in infrastructuur. Hun belangrijkste argument klinkt als een geweldige open deur, maar wordt toch vaak over het hoofd gezien: je kunt iedere euro maar één keer uitgeven. De tien miljard gulden (in guldens is het zo’n mooi rond bedrag) die in de Betuwelijn zijn geïnvesteerd, kunnen niet ergens anders in de economie geïnvesteerd worden. Dat is vooral relevant omdat de exploitatie van die lijn verliesgevend is: iedere trein die eroverheen rijdt, kost geld.
Puur economisch gezien is die investering dus vergelijkbaar met een belegging in een permanent verliesgevend bedrijf. En overheidsgeld is niet gratis: het moet tegen rente geleend worden of via de belastingen opgehaald worden, waardoor de markt het elders niet rendabel kan investeren.
Dit soort berekeningen valt meestal in het nadeel van de transportsector uit, omdat de winstmarges in de distributie vaak flinterdun zijn -als er al winst gemaakt wordt. De oorzaak is de moordende internationale concurrentie. Voor iedere Nederlandse vrachtwagenchauffeur of stuurman is wel een Pool, Chinees of Filippijn te vinden die goedkoper werkt.
Hetzelfde geldt voor de Nederlandse havens. Het havengeld mag niet te hoog zijn, want dan verdwijnt er direct vracht naar Antwerpen of Hamburg. Dat betekent dat een eventuele nieuwe zeesluis niet betaald kan worden uit het havengeld. De transportsector zelf kan hem niet betalen, dat moet de belastingbetaler doen.
In de transportwereld worden ze een beetje moedeloos van dit soort exercities van Haagse beleidseconomen. Oké, misschien verdient de sector zelf niet zoveel geld, maar indirect levert distributie wel heel veel op. Het is dus niet zo gek dat de belastingbetaler daaraan mee moet betalen: indirect profiteert iedere Nederlander van goede havens, spoorlijnen en vliegvelden. Dit debat speelt bij ieder groot project opnieuw – Groundhog Day.
In het geval van de nieuwe zeesluis levert het niet zulke positieve sommetjes op. De Amsterdamse haven is sterk in benzine, kolen, agrarische bulkproducten en containers. Het is vooral veel doorvoer, waar een paar grote bedrijven profijt van hebben. Maar de rest van de Nederlandse economie merkt er nauwelijks iets van.
Bij ieder groot project is de cruciale vraag hoeveel verkeer er de komende decennia zal komen. Dat is bepalend voor de vraag of het project überhaupt nodig is en als het nodig is, of het rendabel zal zijn. Voorstanders hebben in hun enthousiasme de neiging om de toekomstige vraag te overschatten. Zo heeft de Algemene Rekenkamer naderhand vastgesteld dat het aantal treinen dat over de Betuwelijn zou gaan rijden, te hoog was voorgespiegeld. Ook bij de Noord/Zuidlijn bleek later dat het aantal passagiers te hoog was ingeschat. Toen de gemeente Amsterdam besloot om de Ceres containerterminal (begin dit jaar omgedoopt tot Amsterdam Container Terminals) te subsidiëren met 128 miljoen euro, was het verhaal dat de reders stonden te trappelen om hun schepen af te laten meren. In werkelijkheid hebben de peperdure kranen na de opening in 2005 jaren op werk staan wachten en draaien ze nog steeds ver onder hun capaciteit.
Geheel volgens de vertrouwde patronen stellen de voorstanders van de nieuwe sluis in IJmuiden de groei van het scheepvaartverkeer zo zonnig mogelijk voor. Zo riep Jos Beemsterboer, CDA-Statenlid van de provincie Noord-Holland, in 2001: “In het jaar 2010 zullen naar verwachting capaciteitsproblemen ontstaan; dit betekent dat er nu reeds besluiten moeten worden genomen. Gezien de ontwikkeling van de sluis is het noodzakelijk in 2010 over een tweede sluis te kunnen beschikken.”
Rijkelijk voorbarig blijkt nu, maar Beemsterboer is niet de enige die overdreven blij is. De gemeente Amsterdam koos bij de planning van de haven ook voor het meest optimistische van alle toekomstscenario’s van het CPB. Dat was ‘het meest realistisch’, zo schreven burgemeester en wethouders vorig jaar augustus nog. Inmiddels is de wereldhandel in elkaar geklapt en zijn zelfs de meest sombere langetermijnvoorspellingen van het CPB ingehaald door de werkelijkheid.
Voorspellen is een denksport met veel blessures, zoals de arts A.J. Dunning ooit zei. De les is – voor de zoveelste keer – dat voorspellen vreselijk moeilijk is en dat het overdreven Amsterdamse optimisme met bijbehorende daadkrachtige spierballentaal nogal misplaatst is.
Aan de andere kant is de Amsterdamse haven zeker geen aflopende zaak, zoals ze in sommige Rotterdamse havenkringen gniffelen. De crisis lijkt er tot nu toe redelijk aan voorbij te gaan: 2008 was een goed jaar voor de haven. Ook de eerste drie maanden van dit jaar groeide de overslag met 7 procent, en eind mei kondigde opslaggigant Vopak zelfs de bouw van een nieuwe olieterminal aan, waarmee Amsterdam de grootste benzinehaven ter wereld zal worden. Die groei staat overigens los van de nieuwe sluis: de tankers van Vopak hebben die niet nodig.
Tegenstanders van grote projecten krijgen vaak het verwijt dat ze vooruitgang tegenhouden. Het is maar goed dat de koningen Willem I, II en III niet te maken hadden met neuzelende economen en milieugroepen, anders was Nederland nooit zo opgebloeid als nu. Dat argument klinkt aardig, maar het is te simplistisch. In de negentiende eeuw zat de Nederlandse economie in het slop en was ons land slecht bereikbaar. Iedere spoorlijn en iedere sluis zorgden direct merkbaar voor vooruitgang.
In de 21ste eeuw ligt dat minder simpel. Amsterdam moet het vooral hebben van bulkgoederen als veevoer, benzine, steenkool en containers. Containers verdwijnen ondanks de nieuwe terminal nog steeds richting Rotterdam. Agribulk groeit niet zo sterk meer en van kolen en benzine is het nog maar de vraag hoelang die markten blijven groeien, zo merkt milieu-econoom Bas Amelung, een tegenstander van de nieuwe sluis, terecht op. Bovendien is fors investeren in de overslag van benzine en steenkool strijdig met het beleid van het PvdA-GroenLinks-college om van Amsterdam een duurzame stad te maken. Wil Amsterdam wereldkampioen groene energie of wereldkampioen benzine, kolen en fijnstof zijn?
De bedoeling is dat Den Haag deze herfst de knoop doorhakt. Het zal nog een ingewikkeld potje touwtrekken worden om de financiering rond te krijgen. De details van de ‘business case’ zijn geheim, maar het is bekend dat Amsterdam en Noord-Holland slechts een klein deel van de sluis kunnen betalen. Geheel volgens de heersende mode spreekt iedereen braaf over publiek-private samenwerking, maar de kans dat het bedrijfsleven er geld in stopt, is vrijwel nihil. Dat betekent dat het Rijk de bulk van de kosten moet dragen. In ruil daarvoor wil Den Haag graag dat Amsterdam zijn havenbedrijf verzelfstandigt, zodat het Rijk er een aandeel in kan nemen en zodoende kan meeprofiteren van zijn investering. De voorstanders stellen dat we niet bang hoeven te zijn voor kostenoverschrijdingen, zoals bij de HSL, Betuwelijn, de Haagse tramtunnel of de Noord/Zuidlijn. Er worden beproefde technieken gebruikt waar geen onbekende risico’s aan vast zitten. Dat klinkt plausibel, maar het verhaal dat er geen extra risico’s zijn, heeft de belastingbetaler bij aanvang van grote projecten al vaker gehoord. Groundhog Day.
De stemming in de Kamer is er nu een van doorpakken en handen-uit-de-mouwen. Toch valt te hopen dat ook de saaie boekhouders gehoord worden. De bouw van de sluis als middel tegen de crisis is in ieder geval een slecht argument. Zelfs als de plannen morgen rond zouden zijn, begint de daadwerkelijke bouw pas over een paar jaar: veel te laat om nog iets tegen de recessie te kunnen doen.
Uitstel heeft nog een paar belangrijke voordelen. Het is nu vrijwel onmogelijk te voorspellen hoe belangrijk kolen en benzine zullen blijven en hoeveel ruimte de Amsterdamse haven daarvoor nodig heeft. Over tien of twintig jaar weten we veel beter hoe onze energievoorziening eruit zal zien. Bovendien heeft het Rijk net miljarden geïnvesteerd in de Betuwelijn en de Tweede Maasvlakte. Rotterdam – en daarmee Nederland – kan dus weer even vooruit. Er is niets op tegen om gewoon eerst eens even een paar jaar te kijken of dat genoeg is.
