Wat gebeurt er eigenlijk als de Randstad overstroomt?

Nee, een orkaan als Sandy gaan we in Nederland echt niet beleven. Maar wat is eigenlijk de grootste natuurramp die ons land kan treffen? En waarom zijn we daar nauwelijks tegen beschermd? “We hebben het hier over iets enorms.”

Vanuit de hoogste kringen zijn we inmiddels al drie keer gewaarschuwd.

De eerste keer was op 27 november 2007, toen kroonprins Willem-Alexander in Zeist een zaal met klimaatonderzoekers toesprak. Hij had het over overstromingen, en dat we stevige dijken bouwen waar we trots op mogen zijn. Maar, zo waarschuwde de prins, over de gevólgen van een eventuele dijkdoorbraak hebben we het veel minder. “U heeft allemaal nog de beelden op het netvlies van de moeizame evacuatie vóór de orkaan Katrina. Ik moet er niet aan denken wat er bij ons zou gebeuren als Dijkring 14, zeg maar de Randstad met zo’n viereneenhalf tot vijf miljoen inwoners, dreigt te bezwijken.”

De tweede keer was vijf maanden later, toen de prins in het Amsterdamse stadhuis sprak over waterbeheer. Hij zei: “Een doorbraak in Dijkring 14 zou vandaag de dag een schade kunnen aanrichten van maar liefst 37 miljard euro.”

En de derde keer was vorig jaar mei, toen de prins de jaarvergadering van de Koninklijke Hollandsche Maatschappij der Wetenschappen toesprak. “Ook hier in Haarlem, liggend in Dijkring 14 met een overstromingskans van één op de tienduizend jaar, kan het nog steeds gebeuren dat u geen droge voeten houdt. En met een lead time van acht tot tien uur is het uitgesloten dat alle viereneenhalf miljoen inwoners van die dijkring op ordentelijke wijze geëvacueerd kunnen worden.”

Juist. Dijkring 14. Waar heeft de kroonprins het over?

Dichtstbevolkte stuk Nederland
Dijkring 14 is de aaneengesloten ring van dijken, duinen en sluizen die de Randstad moet beschermen tegen het wassende water vanuit de Noordzee, vanuit de Nieuwe Waterweg en vanuit de grote rivieren. Dijkring 14 (de grootste van de in totaal 57 in Nederland) loopt ruwweg langs de kust van IJmuiden tot Hoek van Holland en vervolgens via Rotterdam, langs Utrecht, naar Amsterdam. Je hoeft geen ster in aardrijkskunde te zijn om te weten dat het om het dichtstbevolkte stuk Nederland gaat.

Als dit gebied onder water zou lopen, dan spreken kenners van een Ergst Denkbare Overstroming (EDO). In de ‘Nationale Risicobeoordeling’ die de overheid elk jaar produceert, een schema met gevaren die de samenleving bedreigen en waarop bijvoorbeeld ook griep-epidemieën, nucleaire ongelukken en rechts-extremisme staan, staat een EDO vermeld als de grootste ramp die ons land bedreigt. Inderdaad: een grotere ramp dan bijvoorbeeld een ongeluk met de kerncentrale van Borssele.

Waarom horen we dan nooit wat over Dijkring 14? Dat komt omdat die zo stevig is gemaakt dat we een grootscheepse dijkdoorbraak gemiddeld, de kroonprins zei het al, slechts eens in de tienduizend jaar hoeven te verwachten. Zeggen de statistici. Nu willen we het niet erger maken dan het is, maar dat betekent dus niet dat die dijkdoorbraak pas óver tienduizend jaar plaatsvindt. Het kan ook volgende week zijn. En met alle respect voor onze waterbouwers: na Fukushima laten we ons door risicostatistieken toch wat minder snel geruststellen. Rampen gebéuren gewoon.

We willen het echter niet zozeer hebben over de sterkte van onze dijken. Sinds 1953 is de preventie van een nieuwe watersnoodramp in Nederland beter geregeld dan waar ook ter wereld. Maar in het geval van Dijkring 14 is er toch ook wat anders aan de hand. Natuurlijk, het gaat om het stevigst bedijkte gebied in Nederland. Je zou dus zeggen: nergens is het veiliger. Maar als de nachtmerrie van Willem-Alexander bewaarheid wordt en het in weerwil van alle verwachtingen tóch misgaat, dan is Dijkring 14 in één klap de zwakste plek van Nederland. Omdat er zo veel mensen wonen en omdat er zo ontzettend veel schade kan worden aangericht: in Dijkring 14 wordt 65 procent van het Bruto Nationaal Product verdiend. En dan zijn er de landbouwgrond en de natuur, die absoluut geen zout water kunnen verdragen. Het is dus niet zo gek om eens stil te staan bij wat er gebeurt na die meest gevreesde dijkdoorbraak. Wordt de chaos dan net zo groot als in New Orleans, Japan of – zie het recente nieuws – de Mississippi-delta? Krijgen we dan ook massale evacuaties, tentenkampen en voedseldroppings? Kortom: zijn we wel voorbereid als de ergste ramp die de overheid kan bedenken zich daadwerkelijk voltrekt?

Atoomaanval
We gaan eerst even terug in de tijd. Om precies te zijn: naar de jaren vijftig en zestig. Toen, in het holst van de Koude Oorlog, waren we bang voor een andere catastrofe: een atoomaanval. Niemand wist wanneer die zou uitbreken en wat er vervolgens ging gebeuren. Het gevolg was dat talloze ambtenaren en militairen hun hele werkzame leven bezig zijn geweest om burgers op papier van A naar B te laten vluchten. Omdat er nu eenmaal plannen moesten zijn. Ze waren zo goed als zinloos, want iedereen kon nagaan dat er bij een atoomaanval nooit in korte tijd honderdduizenden, misschien wel miljoenen Nederlanders een veilig heenkomen konden vinden binnen de landgrenzen. Zeker niet omdat de geheime evacuatieplannen pas op het laatste moment uit de kast zouden worden gehaald. Niemand kon dus echt worden voorbereid. Maar dat ambtenaren achteraf het verwijt zouden krijgen dat ze niets gedaan hadden, dat mocht niet gebeuren.

In hun ijver gingen de overheidsdienaren ver, heel ver. Dat blijkt uit de inmiddels openbaar gemaakte stukken. Bij een evacuatie van Amsterdam zouden welgeteld 825.224 mensen de stad moeten verlaten. Toen begon het grote rekenen. Eén vluchtende voetganger, zo becijferden de ambtenaren, heeft 1,20 meter ruimte in de lengte nodig en één meter in de breedte. Hij loopt gemiddeld drie kilometer per uur. Dat betekent dat er 2400 mensen per uur een bepaald punt passeren. In dat uur zullen er 1800 auto’s langs kunnen, bij een wegbreedte van drie meter en een snelheid van 36 kilometer per uur. Het zou zo 12,6 uur duren eer de A1, die naar verwachting door 22 procent van de voetgangers zou worden gebruikt, alle mensen zou hebben verwerkt. Op papier dus. Iedereen wist dat de werkelijkheid anders zou zijn, maar wat moet je anders? Niets doen? Dat was geen optie.

Een halve eeuw later lijkt er niet veel veranderd. Voor ons ligt het Verkeerskundig concept evacuatie kustscenario binnen Dijkring 14. Het dateert van 2009 en het enige wezenlijke verschil met het atoomplan is dat het niet op papier is uitgerekend, maar met een computermodel. We zien schematische tekeningen van autosnelwegen in de Randstad, met pijlen richting het oosten en het zuiden. Per rijstrook, zo leren de becijferingen, is er per uur plaats voor 1250 motorvoertuigen, die elk gemiddeld 2,25 inzittenden hebben. Vanuit Den Haag gaan er zo 5625 personen per uur via de N44 naar de A44, negen uur lang. Van de Utrechtsebaan maken gedurende 36 uur 200.000 mensen gebruik. Zo worden alle uitvalswegen van de zuidelijke Randstad met hun vluchtcapaciteit opgesomd; voor het rekengemak gaat het plan ervan uit dat er geen sprake zal zijn van files, aanrijdingen of autopech. Enfin, we kregen even het gevoel dat de tijd heeft stilgestaan.

En wij niet alleen. Ter voorbereiding op een conferentie in mei 2006 vroeg het ministerie van Binnenlandse Zaken verschillende experts en bestuurders naar hun gedachten over overstromingen. Hun uitspraken werden geanonimiseerd. Een van hen zei: “Als bij een overrompelend scenario tachtig procent van de mensen gaat rijden, is het voorspelbaar dat de Randstad één grote verkeerschaos wordt (–). Je kunt wel evacuatieroutes voorbereiden, maar is dat geen administratieve werkelijkheid?”

Alle kaarten op preventie
Als er zó over de aanpak van een overstroming wordt nagedacht, belooft dat niet veel goeds. Maar het is al meer dan er lange tijd aan denkwerk is gedaan. Decennialang werden alle kaarten gezet op preventie: hogere en vooral steviger dijken. Maar toen kwam in 2005 orkaan Katrina, die een ongekende chaos veroorzaakte in New Orleans. Zou zoiets ook in Nederland kunnen gebeuren? Er kwamen werkgroepen, stuurgroepen en commissies. De conclusie: de kans dat het gebeurt is klein, maar het kan dus wél. En het zou goed zijn als we daar toch eens over gingen nadenken.

En zoals er in Koude Oorlog-tijd rekening werd gehouden met een worstcasescenario van een regen van atoombommen die Nederland zou treffen, zo is er nu dus het concept van de Ergst Denkbare Overstroming. Die kan in theorie de hele kustlijn treffen of komen opzetten vanuit de rivieren. De grootste gevolgen zijn voor Dijkring 14, vooral in het kustscenario. Hoog rivierwater kunnen we geruime tijd zien aankomen vanuit Duitsland. Een storm op de Noordzee zien we ook enkele dagen tevoren groeien. Maar de plek waar hij aan land gaat, opgejaagd door springtij, is hooguit een etmaal tevoren bekend. De lead time, zoals Willem-Alexander het noemde, is dus angstaanjagend kort. En dan valt nog helemaal te bezien welke duinen, dijken of andere waterkeringen eraan gaan.

Wat er vervolgens precies gebeurt, is ongewis. De insiders die Binnenlandse Zaken in 2006 om hun mening vroeg, toonden zich niet de grootste optimisten.

“Als Dijkring 14 volloopt, ligt Nederland zeker voor tien jaar plat.”

“Een overstroming van Dijkring 14 zal de totale Nederlandse samenleving ontwrichten.”

“Velen beseffen dat de Randstedelingen bij een overstroming als ratten in de val zitten.”

Bij verschillende gelegenheden zijn de gevolgen becijferd van een kustdoorbraak van Dijkring 14. Maar dat is lastig, want de computermodellen zijn vergeven van de aannames. Het aantal bressen in de dijk, de locatie, de waterstand, het aantal mensen dat al de benen heeft genomen: steeds is de uitkomst anders. In alle gevallen gaat het echter om indrukwekkende cijfers. Een schatting van het adviesbureau HKV Lijn in Water gaat bij een overstroming van 840 vierkante kilometer in Dijkring 14 uit van 1,3 miljoen getroffenen, 5180 dodelijke slachtoffers en 71 miljard euro schade.

Plan van aanpak?
Goed, dit is dus de grootste catastrofe die de Nederlandse overheid kan bedenken. Nu dan het alomvattende plan van aanpak, dat ongetwijfeld in de bureaula’s van de rampenbestrijders ligt.

Nou, niet dus.

“Er is geen nationaal evacuatieplan,” zegt Matthijs Kok, directeur onderzoek en ontwikkeling van HKV Lijn in Water desgevraagd. “Een aantal veiligheidsregio’s heeft wat liggen, maar er is niks samenhangends, niks nationaals.”

Iets voor Dijkring 14 dan misschien?

O wacht, daarover lazen we al in een rapport uit 2008 van Koks collega Bas Kolen, over vluchtmogelijkheden bij dreigend hoog water. “Specifieke voorbereide planvorming voor een evacuatie van Dijkring 14 ontbreekt momenteel. (–) Het vertrouwen in de waterbeheerders en de kwaliteit van de Nederlandse dijken heeft eraan bijgedragen dat de voorbereiding van Nederland aan de kant van de hulpverlening weinig aandacht kreeg. Daardoor hebben slechts weinig gemeenten hun planvorming specifiek gericht op overstromingen op orde.”

Dat was dus een rapport uit 2008. Is het inmiddels misschien wel weer opgepakt?

Nou, niet echt.

Van 2010 dateert een Coördinatieplan Dijkring 14, van zo ongeveer alle bij waterbeheer betrokken organisaties. De conclusie: “Zolang een Landelijk Operationeel Plan Evacuatie niet tot stand is gekomen, lijkt grootschalige evacuatie in geval van een EDO-kustdreiging niet tot zeer beperkt mogelijk, en dient in de planvorming rekening te worden gehouden met grote aantallen inwoners die in effectgebieden verblijven en na de overstroming gered dienen te worden.”

De Adviescommissie Water, onder voorzitterschap van Willem-Alexander, afgelopen februari in een rapport aan staatssecretaris Joop Atsma van Infrastructuur: “Een algemene zorg van de commissie is dat op het terrein van de rampenbeheersing de laatste tijd vrij weinig lijkt te gebeuren.”

Matthijs Kok: “Ik merk dat de aandacht voor rampenbeheersing in het waterwereldje weer aan het wegzakken is.”

Elma Meijerink, projectleider van het coördinatieplan: “Het is niet meer zo’n prioriteit. Ik heb het gevoel dat het een beetje is ingestort.”

Schokkende uitkomst
Voor de grootste ramp die ons land kan treffen ligt er dus nergens een alomvattend plan van aanpak.
Met een groep experts kwam Elma Meijerink vorig jaar dus tot de slotsom dat Dijkring 14 nooit tijdig kan worden geëvacueerd. “Dat was een nogal schokkende uitkomst. We waren begonnen met de gedachte dat het zou moeten kunnen. Maar zelfs onder irreële omstandigheden, zoals met wegen zonder opstoppingen, lukte het niet. Elke dijkring valt preventief te evacueren, maar uitgerekend bij nummer 14 blijkt dat te complex.” Voorbeeld van een dilemma: je kunt iedereen aansporen om vóór een eventuele dijkdoorbraak met de auto weg te vluchten, maar als de overstroming er komt worden die automobilisten in de file misschien overvallen door het water. Dus zullen er op enig moment snelwegen moeten worden afgesloten, waardoor gebieden geïsoleerd raken. En wat doe je met mensen in zorginstellingen? Meijerink doet er nu onderzoek naar. “Als je kwetsbare mensen preventief evacueert, vallen er zéker doden. Terwijl je dan nog niet eens zeker weet dat er op hun locatie een overstroming komt. En waar breng je patiënten naartoe? Elders in het land is amper opvangcapaciteit.”

Het is nauwelijks als geruststelling bedoeld, maar Matthijs Kok wijst erop dat een overstroming vanuit zee zich weliswaar veel sneller aandient dan hoog rivierwater, maar ook weer eerder voorbij is. Bovendien zal de dijkring zich niet als een badkuip met water vullen. Hoger gelegen plekken blijven droog, ook als het water metershoog zou staan. De vraag is natuurlijk of mensen weten waar die plekken zijn en daar kunnen komen, voordat hun huis door een massa zeewater is omspoeld. Dan wordt het devies ‘verticaal evacueren’, zoals dat in het rampenwereldje heet. Ofwel: een verdieping hoger gaan zitten. Maar wat als dat niet kan? Voor de overheid zal het een hele toer worden om de juiste boodschappen af te geven: moeten mensen thuisblijven of kunnen ze beter proberen te vluchten? En waarheen dan wel? Kok: “De overheid kan in dit geval niet organiseren dat er geen mensen verdrinken. Dat is een lastige boodschap. Maar burgers kijken toch naar die overheid: wat moeten we doen? Dan mag je toch hopen dat er een verstandig antwoord komt. Ik ben daar op voorhand niet gerust op.”

Dijkring 14

Zelfredzaamheid
Alle scenarioschrijvers zijn het erover eens: van hulpverlening op enige schaal kan geruime tijd voor en na de Grote Dijkdoorbraak geen sprake zijn. Dat heeft ook met het weer te maken dat de overstroming veroorzaakte: verwacht mag worden dat een storm na de doorbraak nog wel even aanhoudt. Het gevolg is dat er amper verkeer mogelijk is op de weg, in de lucht en op het water. Elektra, telefoon, riolering, gas en verwarming vallen uit. Het leven van miljoenen mensen, ook zij die niet direct getroffen zijn, komt knarsend tot stilstand.

“Het zal in hoge mate aankomen op de zelfredzaamheid van burgers”, zegt Matthijs Kok van HKV Lijn in Water, die met eigen ogen de gevolgen zag van de overstroming in New Orleans. Zelfredzaamheid, dat kunnen we natuurlijk met enig cynisme uitleggen als ‘zoek het zelf maar uit’. Het doet ook weer erg denken aan een halve eeuw geleden, toen ieder huishouden van overheidswege een gele envelop kreeg thuisbezorgd met daarin Wenken voor de bescherming van uw gezin en uzelf, in geval van een atoomaanval. Ze werden met hilariteit ontvangen, onder meer door Harry Mulisch, die er een parodie op schreef. Dat is ook niet zo verwonderlijk met tips als: “Het kan zijn dat de muurkast waar u een toevlucht hebt gezocht, u stijf van leden maakt, en u behoefte gevoelt aan een ‘uitje’, in uw eigen woning wel te verstaan. Stel dat zo lang mogelijk uit.” Toch zou Matthijs Kok graag zien dat elk huishouden een kaartje met aanwijzingen had, maar dan bruikbare, over wat te doen bij een overstroming. Al waren het alleen maar de mensen die er vrijwillig voor kiezen om in een nieuwbouwwijk in de laagst gelegen Zuid-Hollandse polders te gaan wonen. Als het misgaat, stroomt al het water daarheen. Kok: “Dat worden dramagebieden.”

Het is niet fair om te zeggen dat er op landelijke schaal helemaal niks is gebeurd op het gebied van rampenbeheersing bij mega-overstromingen. Zoals er in Koude Oorlogstijd ‘provinciale evacuatiecommissarissen’ waren die in het geheim ontruimingsplannen maakten, zo is ook nu wel een eerste aanzet gedaan. In 2008 werd een grote rampenoefening voor bestuurders gehouden, Waterproef. De deelnemers kregen een Landelijk Operationeel Plan Evacuatie ten behoeve van de oefening Waterproef (LOPE-W), maar dat liep uit op een sof. In een evaluatierapport vertelden de deelnemende organisaties dat ze het plan te laat hadden gekregen, dat ze al een eigen plan hadden, dat ze niks met evacuaties te maken hadden of dat ze het plan niet realistisch vonden. “Heel Nederland komt vast te zitten met circa vijfduizend kilometer file en daar is het plan niet op berekend,” klaagde een deelnemer. Uiteindelijk werd het door vrijwel niemand gebruikt.

Daar kunnen we ons wel iets bij voorstellen. Het plan is veel te abstract, met ondoorgrondelijke diagrammen, cijferlijsten en kaartjes. We lezen over een nog niet bestaand ‘nationaal zelfredzamenspreidingsplan dat gebaseerd dient te zijn op de meso-continuïteitsplannen van de veiligheidsregio’s’. Juist ja.

Onaangepaste elementen
Er wordt dus wel íets op papier gezet, net als vroeger. Toen moesten zorginstellingen laten weten hoeveel patiënten ze hadden, tot op de kip nauwkeurig moest bekend zijn hoeveel landbouwdieren in een gevarenzone leefden en hoeveel gedetineerden in de gevangenissen zaten. Burgemeesters moesten opgeven hoeveel prostituees en andere ‘onaangepaste elementen’ er in hun gemeente waren; die zouden in oorlogstijd apart worden ondergebracht. Ook nu weer duiken lijstjes op met aantallen verpleeghuisbewoners en verstandelijk gehandicapten per veiligheidsregio. En net als destijds moeten ook nu de beschikbare vervoermiddelen worden geteld. In een rapport dat een grootscheepse overstroming als een kwestie van nationale veiligheid bestempelt, lezen we dat in Nederland maximaal vijfduizend bussen, 3500 vrachtwagens en driehonderd ambulances inzetbaar zijn. Aangezien er naar verwachting tussen de vijfhonderd en tienduizend ziekenwagens nodig zullen zijn, zien we hier wel een klein capaciteitsprobleempje opdoemen.

Elma Meijerink verzekert ons dat ‘bloedserieus’ wordt gekeken of er toch een landelijk evacuatieplan kan worden afgeleverd, maar dan op een wat andere leest geschoeid. Het zal erop neerkomen dat zo veel mogelijk mensen binnen de getroffen dijkring zullen worden opgevangen. Tot die tijd hebben veiligheidsregio’s hun eigen plannen om mensen af te voeren, maar een overstroming van Dijkring 14 is zó groot – Meijerink: “We hebben het hier over iets enorms” – dat de regie echt een treetje hoger moet liggen. Ook omdat de rest van het land er veel van zal merken, alleen al omdat talloze bedrijven en instellingen maar ook verbindingen niet meer zullen functioneren.

Volgend jaar is een evacuatieoefening voorzien in de gewraakte dijkring. Dan heeft de beheersing van overstromingen wellicht weer wat momentum gekregen, want er zijn meer rampen die om aandacht vechten. Zo werkt dat namelijk: in de strijd om geld moet een mogelijke overstroming simpelweg knokken met een mogelijke kernramp of een mogelijke griepepidemie. “Zo plat is het helaas,” aldus Elma Meijerink.

Vanuit landgoed De Horsten, één meter boven NAP, heeft kroonprins Willem-Alexander natuurlijk allang gezien dat het lastig wordt om burgers geen schrik aan te jagen maar hen wel alert te houden op overstromingsgevaar. “Je moet enerzijds communiceren dat het nog nooit zo veilig is geweest,” sprak hij vorig jaar bij de Hollandsche Maatschappij der Wetenschappen, “maar tegelijkertijd ook communiceren dat vluchten geen zin heeft en dat het opzoeken van geschikte hoge gebouwen de beste kans op overleven geeft.”

Zo kan het natuurlijk ook: een reddingsplan in één zin.

Dit artikel verscheen eerder in HP/De Tijd van 20 mei 2011